金沙县人民政府、金沙县冷水河旅游开发有限责任公司合同纠纷二审民事判决书
中华人民共和国最高人民法院
民 事 判 决 书
（2019）最高法民终1981号
上诉人（一审被告）：金沙县人民政府，住所地贵州省毕节市金沙县城治路81号。
法定代表人：李涛，该县县长。
委托诉讼代理人：张月进，贵州贵达律师事务所律师。
委托诉讼代理人：陈剑，贵州贵达律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）：金沙县冷水河旅游开发有限责任公司，住所地贵州省毕节市金沙县箐门乡三锅村。
法定代表人：朱海强，该公司总经理。
一审被告：金沙县冷水河风景区管理委员会，住所地贵州省毕节市金沙县鼓场街道一中路醋厂小区。
法定代表人：蒋显虹，该管理委员会主任。
委托诉讼代理人：张国佳，贵州贵达律师事务所律师。
委托诉讼代理人：黄维，贵州贵达律师事务所律师。
一审被告：金沙县平坝镇人民政府，住所地贵州省毕节市金沙县平坝镇。
法定代表人：刘京鹭，该镇镇长。
委托诉讼代理人：陈媛媛，贵州贵达（重庆）律师事务所律师。
委托诉讼代理人：罗兰，贵州贵达律师事务所律师。
上诉人金沙县人民政府（以下简称金沙县政府）与被上诉人金沙县冷水河旅游开发有限责任公司（以下简称冷水河公司），一审被告金沙县冷水河风景区管理委员会（以下简称冷水河管委会）、金沙县平坝镇人民政府（以下简称平坝镇政府）合同纠纷一案，不服贵州省高级人民法院(2018)黔民初151号民事判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，开庭进行了审理。金沙县政府的委托诉讼代理人张月进、陈剑，冷水河公司的法定代表人朱海强，冷水河管委会的委托诉讼代理人张国佳、黄维，平坝镇政府的委托诉讼代理人陈媛媛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
金沙县政府上诉请求：1.撤销（2018）黔民初151号民事判决第一项，依法将本案发回重审或改判驳回冷水河公司诉讼请求；2.本案一、二审诉讼费用及鉴定费用由冷水河公司承担。事实和理由：一、《关于协商解决冷水河旅游开发有限责任公司在冷水河自然保护区内资产处置框架协议》（以下简称《资产处置框架协议》）、《关于冷水河风景区清算工作备忘录》（以下简称《工作备忘录》）、《关于协商处理冷水河自然保护区有关问题的协议》（以下简称《协商处理协议》）、《关于协商处理冷水河自然保护区有关问题的补充协议》(以下简称《协商处理补充协议》)是金沙县政府为履行行政职责和实现行政管理目标，与冷水河公司签订的行政协议，属行政诉讼案件受理范围。冷水河公司针对该四份协议提起民事诉讼，依法应予驳回。二、冷水河公司与金沙县政府签订的《金沙县冷水河景区旅游开发项目合作框架协议》（以下简称《合作框架协议》）、与冷水河管委会及平坝镇政府签订的《金沙县冷水河风景区旅游项目合作协议书》（以下简称《合作协议》）和《金沙县冷水河风景区旅游项目投资合作补充协议》（以下简称《合作补充协议》）被确认无效后，冷水河公司提起本案诉讼要求赔偿投资损失。冷水河管委会及平坝镇政府未具体参与赔偿洽谈，亦未授权金沙县政府处理。故金沙县政府不是适格主体，无权就赔偿事宜与冷水河公司签订《资产处置框架协议》《工作备忘录》《协商处理协议》及《协商处理补充协议》。同时，冷水河公司所建房屋、地上构筑物均系违章建筑，无权要求赔偿损失。《资产处置框架协议》《工作备忘录》《协商处理协议》及《协商处理补充协议》约定赔偿冷水河公司的资金占用费损失及关园期间损失，损害社会公共利益，系无效协议。三、一审判决认定冷水河公司的直接投资损失339218982.7元缺乏证据支持。《金沙县冷水河旅游开发有限公司拟拆除实物资产的资产评估报告书》(以下简称《资产评估报告》)于本案起诉时已失效，将案外人财产纳入评估范围，任意改变和解释评估方法，未依法收集资产产权证明，不能作为认定冷水河公司投资运输设备、游乐设备、用品用具、广告牌等资产价值的依据。《房地产估价报告》未经两名评估师实地查勘，估价方法错误，不能作为认定冷水河公司房屋建筑物、构筑物及附属设施资产价值的依据。《贵州省高级人民法院受理的金沙县冷水河旅游开发有限责任公司诉金沙县人民政府、金沙县冷水河风景区管理委员会、金沙县平坝镇人民政府合同纠纷一案所涉及诉争项目的资产估值报告书》（以下简称《估值报告》）资产数据未经质证，估价方法错误，不能作为认定冷水河公司酒店假山、喷泉等61项资产价值的依据。《金沙县冷水河景区旅游开发项目工程造价鉴定意见书》（以下简称《工程造价鉴定意见》）超越鉴定资质范围，违反鉴定程序，采取选择性鉴定意见，结论无基本事实根据，不能作为认定冷水河公司水利、交通、园林绿化等项目建设价值的依据。四、一审判决未通过财务审计查明冷水河公司的实际投资额，依据评估和造价结论认定投资损失，损害金沙县政府合法权益，造成国有资产流失。五、冷水河公司在投资建设初期即收到金沙县相关部门作出的《责令停止违法行为通知书》，但仍强行违法建设，存在严重过错，应自行承担相应投资损失。六、冷水河管委会及金沙县政府相关部门已支付的建设费用、拆除费用、“特惠贷”分红款、修复费用等应在支付给冷水河公司的赔偿款中扣除，一审判决认定错误。七、一审法院未准许金沙县政府的重新鉴定申请。同时，冷水河公司诉请赔偿损失339134213元，一审判决认定其损失为360134827.56元，明显超出诉讼请求，违反不告不理原则，违反法定诉讼程序。
冷水河公司辩称，一、金沙县政府是冷水河管委会和平坝镇政府的上级单位。金沙县政府与冷水河公司签订《合作框架协议》，并以冷水河管委会和平坝镇政府名义与冷水河公司签订《合作协议》及《合作补充协议》。全部协议均合法有效。二、金沙县政府、冷水河管委会已签字确认《资产评估报告》。经金沙县政府调查核实，相关车辆资产用于项目建设，故纳入资产评估范围。《房地产估价报告》及《估值报告》评估程序合法，评估方法科学，且金沙县政府已签字确认。冷水河景区是金沙县政府招商引资项目，冷水河公司对项目关停撤场无任何过错。三、一审判决认定金沙县政府已向冷水河公司支付补偿款110932757元，还应支付249202070.56元，没有超出冷水河公司的诉讼请求。故请求驳回金沙县政府的上诉请求，维持原判。
冷水河管委会和平坝镇政府共同辩称，一、一审法院未准许金沙县政府的重新鉴定申请错误。冷水河公司诉请赔偿339134213元，一审判决认定其损失为360134827.56元，超出当事人的诉讼请求，违反不告不理原则，程序违法。二、《合作框架协议》《合作协议》及《合作补充协议》已被人民法院生效判决确认无效，作为从合同的《资产处置框架协议》《协商处理协议》及《协商处理补充协议》也应认定为无效，并由各方承担合同无效的相关法律责任。三、冷水河公司违反相关行政法规，在自然保护区内修建的建筑均属违法建筑，具有重大过错，无权要求赔偿关园损失、利息损失等。一审判决认定事实不清，适用法律错误，故请求撤销一审判决，依法改判。
冷水河公司向一审法院起诉请求:1.判令金沙县人民政府、冷水河管委会、平坝镇政府因拆除冷水河公司投资建设的冷水河景区，赔偿冷水河公司损失共计339134213元；2.本案全部诉讼费及冷水河公司实现债权的费用由金沙县政府、冷水河管委会、平坝镇政府承担。
一审法院认定事实：2012年8月23日，金沙县政府与金沙县海强煤业有限责任公司（以下简称海强煤业公司）签订《合作框架协议》，就海强煤业公司投资开发冷水河景区旅游项目相关事宜进行了约定。项目总投资约1.2亿元，分两期投入：第一期2012年9月至2014年9月，主要开发建设三星级以上宾馆、水体漂流、景区地热资源、水上游乐园等；第二期2015年1月至2018年1月，计划投资0.75亿元，主要开发建设冷水河温泉疗养馆、康体养生中心、生态庭院度假山庄等。海强煤业公司与冷水河管委会共同注册具有独立法人资格的项目公司，依法缴税、自主经营。
2012年8月25日，冷水河管委会、金沙县箐门苗族彝族仡佬族乡人民政府（甲方）与海强煤业公司（乙方）签订《合作协议》，主要约定：“第一条、甲方通过招商引资引进乙方作为投资主体，实施景区开发。……第三条、合作方式：开发范围所有权属甲方所有，合作期间甲乙双方对约定的旅游项目进行合作开发，其中景区合作开发项目的经营性项目及修改配套设施由乙方独资开发建设，自主经营、自负盈亏，在使用年限内长期属乙方所有。……第五条、本合作协议书签订后二个月内，甲方与乙方依照《中华人民共和国公司法》等有关法律法规成立‘冷水河旅游开发有限责任公司（暂定名称）’，由乙方出任公司法定代表人。第六条、旅游合作开发经营年限初定40年（即2012年09月至2052年09月）。合作约定期限到期后，若国家政策没有新的变动，本协议顺延十年。第七条、旅游开发计划投资1.2亿元，项目开发分二期投入。第一期2012年9月至2014年9月，计划投资4500万元，主要开发建设三星级以上宾馆、水体漂流、开发地热资源、水上游乐园等。除人为不可抗拒自然灾害外，2013年底前必须完成投资2000万元。第二期2015年1月至2018年8月，计划投资7500万元，主要开发建设冷水河温泉疗养馆、康体养生中心、生态庭院度假山庄等。第八条、经营收入分配：从2014年9月起，前五年乙方将经营收入纯利润10%分配给甲方，从2019年9月起，乙方将经营收入纯利润25%分配给甲方；第九条、在合同签订后5个工作日内乙方向甲方指定账户打入200万元作为保证金。土地征完后，乙方进入工程实质性建设后，甲方返还100万元项目保证金，待乙方投资总额达2000万元后，甲方一次性返还乙方余下的100万元项目保证金（均不计利息）。第十六条、旅游所涉及的土地、林地：1.土地出让：项目所涉及的建设用地，甲方按照国家土地管理相关法律法规和国家管理部门规定，由甲方征收后出让给乙方。2.林木及林地的使用：项目建设占用林地、林木的，甲方根据乙方建设需要，按照有关林业法律法规，协助乙方办理手续，涉及费用由乙方承担（按政府的规定标准执行）。第二十条、违约责任：以上条款双方共同遵守，若一方违约，应承担乙方已投资总额50%的违约金支付给守约方。如乙方违约还应承担所投资建设的固定资产归甲方所有；如甲方违约除承担以上约定的违约金外，还应赔偿乙方全部投资资金。
2012年9月21日，冷水河公司成立。
2013年7月23日，冷水河管委会作出金冷纪[2013]1号会议纪要，决定按照冷水河管委会、箐门乡政府及海强煤业公司三方于2012年8月25日签订的《合作协议》第八条中关于经营收入分配规定，同意减免海强煤业公司2014年9月至2024年9月共计10年景区合作开发经营利润。减免的经营利润海强煤业公司必须用于冷水河等景区基础设施建设。
2015年7月15日，冷水河管委会、平坝镇政府与海强煤业公司签订《合作补充协议》，主要约定：增加冷水河风景旅游开发范围，两河口（冷水河与油沙河交汇处）向冷水河上游方向再上溯延伸约7公里（抵马鬃湾峡谷，总长约14公里）的河谷及两岸山体（以山脊为界）以内的耕地、林地、河滩地、水面、水域范围（冷水河自然保护区依法不能开发的范围除外）。增加开发范围经营年限至2052年9月，合作期满，如国家政策没有新的变动，顺延10年；乙方出资建设冷水河桥经营盘山（与原有通村公路连接）到马鬃湾峡谷约12公里的通村水泥路，路面宽度不低于4.5米。该道路建成后产权属于甲方，由乙方负责管护；甲方负责按照有关规定调剂该道路所需土地。该道路建成并经金沙县交通运输局验收合格后，甲方按照每公里50万元的标准给予补助；《合作补充协议》与《合作协议》不一致的条款以《合作补充协议》为准，其他条款按《合作协议》约定执行。
另查明，1992年9月1日，金沙县政府下发金府通（1992）66号文件，设立冷水河自然保护区。2013年5月9日，金沙县发展和改革局下文，同意开展金沙县冷水河景区水上乐园及配套设施项目的前期工作。2013年5月23日，金沙县国土资源局下文，原则同意金沙县冷水河景区水上乐园及配套设施项目建设用地的预审意见，该建设项目用地选址在风景旅游区范围内，位于金沙县箐门乡三锅村，用地面积68528平方米。2013年7月2日，金沙县文体广电局下文，同意金沙县冷水河景区水上乐园及配套设施项目建设。2013年7月3日，金沙县环境保护局作出同意建设用地选址的批复。2013年7月4日，金沙县城乡规划局下文，原则同意金沙县冷水河景区水上乐园及配套设施项目的选址意见。2015年6月23日，金沙县水利局作出金水复[2015]37号《关于同意开展金沙县冷水河景区水上乐园及配套设施项目水体漂流部分前期工作的复函》，原则同意按照水利水电工程前期工作的有关规定，组织开展冷水河风景区内水上乐园及配套设施项目水体漂流部分的项目建议书、可行性研究报告和初步设计报告等前期工作。2015年8月3日，金沙县政府以金府办（2015）105号文件，下发《金沙县2015年重点项目建设百日会战实施方案的通知》，冷水河景区水上乐园被列为年度投资目标8000万元的市级重点项目。2016年11月23日，金沙县发展和改革局下文，同意金沙县冷水河景区水上乐园及配套设施项目重新备案，总投资59747万元。
2015年7月28日，金沙县环境保护局作出《行政处罚决定书》，因发现冷水河公司建设项目环境影响评价文件未经审批擅自开工建设并投入营业，决定罚款4万元。同日，金沙县环境保护局还作出《责令改正违法行为决定书》，责令冷水河公司立即停止建设和营业并补办环评审批手续。冷水河公司于次日缴纳4万元罚款。2015年11月25日，金沙县环境保护局进行后续督察，督察现场检查笔录显示：“1.该公司已经停止建设及营业；2.环保手续申办中；督察意见：已按要求整改。”
2015年8月12日，金沙县林业局作出《情况说明》，指出冷水河水上乐园、鸳鸯湖划出自然保护区，将冷水河公司即将开发的峡谷观光和峡谷漂流（马鬃湾至冷水河桥）划为自然保护区的实验区。2015年8月26日，金沙县林业局作出金林复[2015]3号《关于金沙县冷水河风景区水上乐园及配套设施项目建设的回复》，载明冷水河建设水上乐园及相关配套设施项目的选址地点为平坝镇三锅村，经核实该项目建设的地点为非林地，不在冷水河自然保护区范围内。2015年10月27日，金沙县林业局作出《关于金沙县冷水河旅游开发建设项目的情况说明》，载明冷水河旅游开发建设项目的地址在冷水河森林公园范围内，不在自然保护区内，原则同意该项目建设。2015年10月27日，金沙县林业局作出《关于金沙县冷水河旅游开发建设项目的情况说明》，表明森林公园拟建项目位于森林公园开发区，符合森林公园管理相关规定，贵州省林业厅森林公园管理办公室签署属实。
2015年11月26日，金沙县政府作出金府专纪[2015]53号《关于研究贵州金沙冷水河二期峡谷漂流及峡谷观光整体规划设计的会议纪要》。会议决定原则同意冷水河公司提交的由广西时代风范规划投资管理有限公司编制的《贵州金沙冷水河二期峡谷漂流及峡谷观光整体规划设计》内容，冷水河公司要结合本次会议讨论意见和建议，抓紧时间对该规划设计进行修改完善，并送城乡规划、文体广电旅游、水务、林业等部门审核，按规定办理相关手续后组织实施。
2016年2月24日，冷水河管委会作出金冷管呈[2016]1号《关于景区冷水河峡谷漂流项目配套基础设施建设有关问题的请示》。请示内容为：1.请求解决冷水河峡谷漂流起点搭接马桑湾通村公路建设资金250万元。2.请求解决4公里10KV供电线路。3.请求在景区安装景观太阳能路灯200盏。4.请求建设冷水河峡谷通讯基站2座。
2016年6月16日，金沙县政府作出金府专纪[2016]24号《关于研究迎接第十届毕节旅游产业发展大会金沙县观摩点相关筹备工作的会议纪要》，要求对冷水河景区加强领导，保障项目建设，加强督办检查。
2016年6月22日，毕节市环境保护工程技术评估中心作出毕环评估表[2016]76号《关于对<金沙县冷水河景区水上乐园及配套设施项目环境影响报告表>的评估意见》。评估项目基本情况为：项目为新建项目，地点位于金沙县平坝镇三锅村，县城-大田-箐门乡政府驻地三锅村（70公里）-石场-县城(59公里)；规划用地面积为64697平方米，场地内目前主要为河道，部分菜地、林地以及荒地，项目拟占用的土地为国有未利用地，不涉及拆迁；建设游乐场33000平方米、游客接待中心2000平方米、水体漂流13.7公里、温泉养生中心5000平方米、滨水休闲营地4000平方米、餐厅及便利店4000平方米、办公楼2000平方米以及机房、道路、绿化等相关配套设施和玄心寺改扩建；项目总投资13520.65万元，其中环保投资159.5万元，占总投资的1.18%。建设意见为：项目建设符合当地地市总体规划及国家产业政策和环保政策；项目在加强施工工期和运营期的环境管理，认真落实各项环境保护措施，严格执行环保“三同时”制度，减少工程建设对环境的不利影响的前提下，该工程建设可行。
2016年7月11日，毕节市环境保护局作出毕环表复[2016]27号《关于金沙县冷水河景区水上乐园及配套设施项目环境影响报告表的批复》。该批复认为冷水河公司所做报告表内容较为全面，评价结论明确，提出的各项生态环境保护和污染防治措施基本可行，可作为该项目环保工程设计、施工及环境管理的依据。
2016年11月23日，金沙县发展和改革局下文同意贵州金沙冷水河景区旅游开发项目备案。
2016年11月29日，毕节市旅游景区质量评定委员会发布[2016]第2号公告，表明依照《旅游景区质量等级的划分与评定国家标准》《旅游景区质量等级管理办法》和《贵州省旅游景区质量等级管理办法（暂行）》，经金沙县文体广电旅游局推荐，毕节市旅游景区质量等级评定委员会组织评定和审定，金沙县冷水河景区达到国家3A级旅游景区标准的要求，批准为国家3A级旅游景区。
2017年5月5日，贵州省迎接中央环境保护督察工作领导小组办公室转发的中央环境保护督察组5月4日受理的信访投诉案件中包含的任务之一为：毕节市金沙县冷水河自然保护区被开发出水上乐园，把河道改建成道路，对河道植被破坏严重。
2017年4月26日至5月26日期间，中央环境保护督察组到金沙县开展环境保护督察。因冷水河公司在冷水河自然保护区范围内开展旅游活动的行为违反了《中华人民共和国自然保护区条例》的强制性规定，要求立即停止在冷水河自然保护区的违法违规建设项目，并对修盖的违法违规建设项目予以拆除。同年8月5日，金沙县政府通知冷水河公司关闭冷水河景区。
2017年5月3日，金沙县林业局作出责令拆除违法设施通知书，责令冷水河公司停止违法修建行为。2017年5月5日，金沙县林业局作出责令停止破坏通知书，责令冷水河公司停止违法破坏行为。
2017年8月18日，金沙县住房和城乡建设局作出《责令停止违法行为通知书》，因冷水河公司建设的冷水河景区水上乐园配套设施（冷水河酒店、办公楼、餐厅、接待大厅）工程项目，未办理《建设工程施工许可证》擅自施工，责令立即停止违法施工。冷水河公司拒绝签收该通知书。2017年11月30日，该局作出《处罚告知书》，决定罚款649799.26元。
金沙县国土资源局处罚情况：1.2013年1月，金沙县箐门乡国土所向县国土资源局上报新开工项目一宗“冷水河旅游公路”,项目用地单位为金沙县交通运输局，同时向金沙县交通运输局作出〔2017〕2417号《责令停止违法行为通知书》。2.2013年2月4日，该局将金沙县交通运输局在箐门乡三锅村长征组（玄心店集中安置点至玄心店）,非法占用土地修建公路12亩等相关情况书面上报县人民政府。3.2013年4月12日，该局以《金沙县国土资源局关于贵州海强煤业有限责任公司违法占地的紧急报告》书面上报县人民政府，建议箐门乡人民政府加大监管力度，待完善相关用地手续后才能继续施工建设。4.2017年7月5日，根据金冷管呈〔2017〕8号文件要求，该局对冷水河公司进行安全综合检查，当事人拒绝接收，该局于现场留置送达《整改通知书》《责令停止违法行为通知书》及《接受调查通知书》。5.2017年8月17日，该局以金国土资呈〔2011〕56号《金沙县国土资源局关于冷水河旅游开发公司违法占地有关事项的请示》向毕节市国土资源局申请委托查处。6.2017年8月29日，该局向冷水河公司留置送达金国土资法字〔2017〕242号《责令改正违法行为通知书》。7.2017年9月19日，该局制定《金沙县国土资源局关于冷水河旅游开发公司违法用地查处方案》。8.2017年11月23日，该局对冷水河公司违法占地一案编写《关于冷水河旅游开发公司在金沙县平坝镇三锅村非法占地的调查报告》，11月24日立案进行查处，11月27日组织案件会审，11月28日于现场留置送达金国土资罚听字〔2017〕59号《国土资源行政处罚听证告知书》，金国土资罚告字〔2017〕59号《国土资源行政处罚告知书》,12月5日留置送达金国土资执监处字〔2017〕59号《国土资源行政处罚决定书》。9.2017年12月27日，该局向冷水河公司下达〔2017〕56号《履行行政处罚决定催告书》，当事人拒绝签字，该局于现场留置送达。9.因冷水河公司拒绝签收相关文书，拒绝履行《国土资源行政处罚决定书》中行政处罚决定，下一步该局将向金沙县人民法院申请强制执行当事人履行的相关行政处罚决定。
2017年9月18日，金沙县水务局作出责令停止水事违法行为通知书，因冷水河公司未经水行政主管部门同意，在冷水河平坝镇大山村马桑段建拦河坝及漂流道，责令该单位立即停止违法行为。2018年7月10日，金沙县水务局作出《行政处罚告知书》，决定处罚：1.于2018年7月9日前拆除违法工程；2.罚款5万元。经听证后，2018年7月23日，金沙县水务局下发限期拆除违法建筑告知书，责令于2018年8月10日前拆除违法建设的拦河坝及漂流道。
2018年4月22日，金沙县政府（甲方）与冷水河公司（乙方）签订《资产处置框架协议》，主要约定：“根据中央环保督查要求，冷水河公司在冷水河自然保护区内修建的水上乐园游乐设施、玄心寺外大型观音塑像、玄心店至冷水河所有河道内的拦河坝、漂流项目。1.乙方于2018年4月30日前按要求将约定的部分全部拆除完毕（修建的水上乐园游乐设施、玄心寺外大型观音塑像、玄心店至冷水河所有河道内的拦河坝、漂流项目河道内水泥水渠及水泥硬化设施、漂流接待中心侧面两间小木屋、卡丁车赛道水泥硬化部分）。如果按期不能拆除，政府组织力量拆除。甲方安排金沙县林业局同乙方另行签订拆除合同并在拆除完工后的次日支付拆除费用。2.双方确定：对乙方在冷水河自然保护区的全部项目开发投资进行核定，核定总的补偿数额。对于所有物资、设施设备类资产由双方提交资产评估公司进行评估核定；对乙方的所有建筑类资产由甲方组织相关部门核实工程量，并委托造价公司按历史成本法予以造价核定，造价核定过程中，有计价标准的从其标准；没有计价标准的，双方协商解决；对难以获取充分造价依据的房屋等建筑物，双方协商解决。评估公司的报告和造价咨询公司的算价作为双方协商总计补偿金额的重要参考依据（最终以双方确认为准）。3.双方确定：对于双方当前拆除的部分，由造价公司、乙方、财政局、审计局派人参加，在2018年4月27日前初步确认量价。双方于2018年5月20日前完成对乙方冷水河自然保护区的全部项目开发投资的总补偿金额核定，并于2018年6月10日前签订该总补偿款的支付协议。4.甲方承诺：由于对乙方资产中的工程造价部分是按历史成本法定价，甲方在补偿总价中应补偿乙方资金占用费，按12个月期限年化8.4%计算（仅指冷水河桥至马桑湾旅游公路、峡谷漂流工程）；同时应考虑补偿乙方广告费及关园期间损失。5.甲方承诺：在当前拆除部分拆除前先行支付2000万元补偿款到双方共同监管的账户。拆除完当日解除监管；拆除完后，2018年5月支付1000万元补偿款，2018年6月再支付1000万元补偿款；当前拆除完成后（2018年5月1日起），乙方在信用社的贷款2000万元本金和截止转让日乙方应支付未付的利息转由政府承担。总补偿金额扣除前项已支付部分（包括政府给乙方的投入及借款）。自双方签订补偿协议之日起每月按总价的10%支付。如甲方逾期支付，甲方应按人民银行的同期贷款基准利率的双倍支付乙方的违约金。6.双方积极配合，乙方完成当前拆除后，甲方违反本协议约定未于2018年5月20日前核定总补偿金额或未于2018年6月10前签署补偿款支付协议的，乙方有权直接要求甲方支付全部补偿款，并向甲方主张违约金和赔偿乙方损失（包括实现权利的费用如律师费等）。”
2018年6月26日，金沙县政府与冷水河公司签订《工作备忘录》。冷水河公司提交景区评估计价的报告，并作出如下承诺：1.除冷水河公司提交的报告事项外再无其他争议事项；冷水河公司对金沙县政府清算小组所评估项目数量和价格以及一切依据的真实性和完整性负责，如有虚假愿承担一切法律责任。2.除报告提出的项目外，冷水河公司再无新增、遗漏的事项。3.除报告说明事项外，冷水河公司再无新的需求。4.如果此次清算结果在6月26日前完成，冷水河公司承诺在6月30日前按中央环保督察组的要求全部拆除完毕。5.冷水河公司全力配合协助金沙县政府清算小组工作，如不配合，造成不能按期清算，一切后果由冷水河公司负责。《工作备忘录》对资产清算工作时间要求如下：第一小组最迟6月25日提交结果，第二小组最迟6月24日提交结果，第三小组最迟6月24日提交结果，第四小组最迟6月24日提交结果。此次清算结果在6月26日前完成，6月28日前签订协议，冷水河公司在6月30日前按照中央环保督察组的要求全部拆除完毕。
2018年7月16日，金沙县政府（甲方）与冷水河公司（乙方）签订《协商处理协议》。根据该协议约定，甲方承诺自本协议签订之日起3日内，一次性预付给乙方4500万元，其中包括甲乙双方于2018年4月22日签订的《资产处置框架协议》中应支付但尚未到位的1700万元预付款。该笔款项由乙方优先支付该项目农民工工资及供应商材料款，在法院作出补偿裁判前乙方不得以任何理由向甲方申请资金。甲乙双方均同意通过人民法院民事诉讼解决因中央环保督查有关冷水河自然保护区整改导致损失的争议。待人民法院判决生效后，若应由甲方承担责任给付乙方的款项，在扣除已预付给乙方的部分，欠款部分从拆除完毕验收合格之日起，按年利率（单利）8.4%计付利息，直至本息全部付清之日止；若甲方预付款超出法院判决应由甲方承担责任给付乙方款项的部分，在人民法院判决生效后60日内由乙方返还甲方，返还部分款项应自本协议第一条约定给的余款到位之日起按年利率（单利）8.4%计付本息给甲方。本协议签订之日起7日内，乙方负责自行拆除冷水河漂流项目河道内剩余水泥渠及水泥硬化河堤、拦河坝，拆除完毕起次日由甲方组织验收，若验收不合格由乙方5日内整改。超过整改期限由甲方组织拆除，乙方不得阻挠，甲方组织拆除产生的费用在县林业局应支付乙方的拆除费用中予以支付。自预付资金到位之日起5日内，乙方腾空冷水河景区二期漂流项目内河道内不符合冷水河省级自然保护区功能区规定的所有设施内全部设备，包括但不限于马桑湾蓄水坝、漂流起点马桑湾接待中心及厕所、峡谷漂流中段两个休息区房屋及厕所、河道内仿树形状水槽（不含终点接待大厅）。逾期不腾空视为自动放弃，由甲方自行处置。甲方再根据环保督查整改的要求，组织相关部门开展整改拆除工作，乙方积极支持配合，不得阻挠。协议签订生效后，如约定的权利义务和其他内容与甲乙双方于2018年4月22日签订的《资产处置框架协议》，金沙县林业局和乙方于2018年4月21日、2018年5月3日分别签订的拆除施工补偿协议内容有冲突或不一致的，以该协议为准。
2018年8月10日，金沙县政府（甲方）与冷水河公司（乙方）签订《协商处理补充协议》。根据该协议约定，甲方同意再预付乙方300万元，在乙方完成《协商处理协议》中约定拆除内容的遗留物彻底清理，并经甲方验收合格后支付。此外，因乙方已停止经营无收益，其通过“特惠贷”产生的利息及贫困户入股分红资金由甲方垫付。以上费用与其他预付款列入总预付款项（甲方已支付乙方的所有款项），根据法院判决结算。乙方积极配合甲方组建的工作专班，开展资产清理移交、冷水河自然保护区功能用房改建、旅游标识清理、冷水河自然保护区内生态修复等工作，不得阻挠和提出其他无理请求。甲乙双方均信守约定，若乙方违约阻挠，导致本协议约定的工作内容不能如期完成或正常开展，乙方应返还该协议第一条约定的款项，否则从乙方违约之日起按年利率（单利）8.4%计付利息，直至本息全部付清为止。若甲方违约，乙方有权解除本协议，依法起诉要求甲方承担相应的违约责任。协议签订生效后，如约定的权利义务和其他内容与甲乙双方于2018年4月22日签订的《资产处置框架协议》、7月16日签署的《协商处理协议》，金沙县林业局和乙方于2018年4月21日、2018年5月3日分别签订的拆除施工补偿协议内容有冲突或不一致的，以该协议为准。
2018年8月9日，金沙县林业局出具了《冷水河水上乐园及配套项目相关设施拆除施工验收报告》。根据该报告内容，2018年8月7日，由县林业局牵头，水务、财政、审计、住建等部门参与，对水上乐园及配套项目相关设施第一、二、三期执行拆除施工进行验收。第一期拆除内容：1.水上乐园游乐设施；2.玄心寺外大型观音塑像；3.玄心店至漂流项目终点所有河道内拦河坝；4.漂流项目终点至茅盖石漂流滑道及漂流道挡墙；5.漂流接待中心侧面两座小木屋；6.卡丁车水泥硬化部分。第二期拆除内容：冷水河峡谷内漂流起点至漂流终点茅盖石所有漂流滑道及漂流滑道挡墙的拆除。第三期拆除内容：1.漂流起点接待厅及厕所；2.漂流起点大坝；3.漂流中段两栋房屋（中段休息室）;4.漂流中段大型树形滑道；5.水上乐园旁钢结构廊道；6.卡丁车赛道旁廊道；7.码头三个廊道；8.码头游船清运。经验收，冷水河水上乐园及配套项目相关设施按照《协商处理协议》及冷水河水上乐园及配套项目一、二、三期自行拆除施工补偿协议约定拆除的内容完成拆除施工和码头游船的清运。
2017年10月11日，金沙县财政局、冷水河公司作为委托方，毕节兴业资产评估事务所有限公司作为受托方，签订《资产评估业务约定书》，该公司于2018年5月5日出具了《资产评估报告》，载明：评估对象为冷水河公司拟拆除冷水河旅游风景管理区运输设备、游乐设备、用品用具及广告牌等实物资产，2017年9月30日的价值为3159.42万元。所附的委托评估资产申报明细表上有金沙县财政局的印章、政府相关部门工作人员的签字。
2018年3月31日，贵州兰诚硕测绘有限责任公司受金沙县住建局的委托，作出《贵州省毕节市金沙县冷水河房屋及地面构筑物测量报告》，房屋面积总计20031.55平方米，委托单位金沙县住建局、测量单位、资产持有方及在现场参与人员均在该报告上加盖印章并签字。
2018年4月20日，平坝镇政府向金沙县财政局提出《关于冷水河旅游开发公司征地拆迁补偿核查的报告》，载明：一、根据冷水河公司提供的征地拆迁补偿及其他支出数据9054222.07元，通过核查人员、村干部及当地群众的认真核对，最终确定冷水河公司景区建设征地拆迁补偿支出为6736596.36元。
2018年8月9日，冷水河公司的法定代表人朱海强与金沙县住建局的宋士鹏、赖世模、张登方共同签字确认，同意选择贵州博望房地产土地评估有限公司作为冷水河公司房屋类资产评估公司。2018年8月16日，金沙县住房和城乡建设局与该公司签订《估价委托合同》。该公司于2018年9月10日向委托人金沙县住建局出具《房地产估价报告》，载明：冷水河公司位于金沙县冷水河风景区的房屋建筑物（包含房屋二次装修、不含土地使用权价值）、构筑物及附属设施，在全新状态下（不含折旧）的市场价值为43085665元。
2018年10月23日，《金沙县政府关于平坝镇三锅村长征组发地坡露天宗教塑像拆除事宜专题会议纪要》，载明：一、基本情况平坝镇三锅村长征组发地坡（原冷水河风景区大门侧面）“韦陀菩萨”塑像由冷水河公司出资，于2013年建造，塑像高约7米（不含基座），系钢筋混凝土结构。该公司建筑塑像共计支出场地平整费、塑像建造费、工人工资等费用约28.8万元人民币。
金沙县政府、冷水河管委会、平坝镇政府于2018年7月16日向金沙县人民法院起诉。请求确认金沙县政府与海强煤业公司签订的《合作框架协议》无效；请求依法确认冷水河管委会、平坝镇政府与冷水河公司签订的《合作协议》无效；请求依法确认冷水河管委会、平坝镇政府与冷水河公司签订的《合作补充协议》无效。金沙县人民法院于2018年12月11日作出（2018）黔0524民初4229号民事判决书，判决确认以上三份协议无效，并告知冷水河公司要求金沙县政府等赔偿其损失的请求，超过了基层人民法院受理第一审民事案件的受案范围，其可另案主张权利。该判决生效后，冷水河公司随即向一审法院提起诉讼，提出如前诉请。
另，2014年至2015年期间，在金沙县冷水河景区举办了2014年中国贵州杜鹃花节“金沙冷水河杯”第20届围棋邀请赛、“冷水河杯”2014贵州金沙中国汽车拉力锦标赛、第八届毕节旅游产业发展大会、2015中国贵州金沙冷水河全国溯溪大赛。
另，在本案立案受理后，2018年12月29日，金沙县城乡规划局出具《关于金沙县冷水河景区水上乐园及配套设施项目是否办理规划许可的情况说明》，载明：“金沙县冷水河景区水上乐园及配套设施项目位于平坝镇三锅村，不在金沙县城乡规划区范围内，未纳入城乡规划建设用地范围内。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十二条规定，城乡规划主管部门不得在城乡规划确定的建设用地范围以外作出规划许可。经查实，金沙县冷水河景区水上乐园及配套设施项目未在我局办理过任何规划许可手续。”2019年1月18日，金沙县财政局平坝分局出具《证明》，载明：“根据本案证据目录，我镇特对以下证据作以下说明：一、冷水河公司景区建设征地拆迁补偿支出6736596.36元，是冷水河公司将资金划转到平坝镇政府的账务中，由镇政代为支付，其中冷水河公司未付征用土地的补偿资金544496.94元，由冷水河公司自行承担。二、河堤治理项目、景区公路行道树项目资金，是政府项目，与冷水河公司无关。三、县级森林植被恢复建设项目是平坝镇政府与冷水河公司签订的另外合作项目，应与此次合同纠纷案无关。四、农户‘特惠贷’入股分红及本金，是冷水河公司与农户发生的借贷关系，与政府无关。”2019年1月20日，冷水河管委会出具《证明》，载明：“根据本案证据目录，我单位特对部分证据作以下说明：一、江家坝冷水河大门修缮及绿化工程经由我单位按照应急工程询价采购方式向社会询价建设。江家坝冷水河大门修缮工程完工结算资金52980元，江家坝冷水河大门绿化工程完工结算资金87123.98元，上述两项工程均与冷水河公司无关。二、冷水河桥公路沿线弃土场绿化工程系政府应急工程，经由我单位按照应急工程询价采购方式向社会询价，由冷水河公司负责承建。工程完工结算资金为331165.5元。”2019年8月9日，金沙县交通运输局出具《情况说明》，载明：“2013年，为加快冷水河风景区旅游开发，按照县政府安排，由我局组织实施玄心店至咕噜田公路工程，经施工招标，其中标单位为四川荣惠建筑有限公司。由于该工程未纳入《工程造价鉴定意见》进行评估，故该工程款不需纳入冷水河旅游区财政资金投入情况统计表。”2019年8月13日，金沙县林业局出具《情况说明》，载明：“一、序号14，冷水河水上乐园及配套设施拆除整改及生态修复资金30万元，与冷水河旅游公司无关。二、序号15，冷水河拆除吊装费用151050元，与冷水河公司无关。”2019年8月15日，金沙县财政局平坝分局出具《情况说明》，载明：“序号29-36、40、47号，是政府项目，与冷水河公司无关，不宜扣除。”
关于金沙县政府已支付的款项，一审法院以金沙县政府提供的《各单位对冷水河旅游区财政资金投入情况表》为基础组织双方进行了对账。对账情况如下：
双方共同认可应抵扣的款项。1.冷水河管委会支付的150盏路灯安装建设费用50万元（序号5）；2.金沙县林业局支付的补偿款8384547.74元（序号16）、36615452.26元（序号17）；3.金沙县国有资产管理办公室支付的拆迁补偿款370万元（序号22）；4.贵州省金沙县金民投资有限责任公司支付的1000万元（序号24）、1000万元（序号25）；5.平坝镇政府支付的农户“特惠贷”入股第二年分红款319500元（序号27）、马桑湾谷底通村路借款300万元（序号39）；6.平坝镇政府支付的冷水河桥至马桑湾通村水泥路项目工程款210万元（序号41）、60万元（序号42）、1213959元（序号43）、237800元（序号44）；7.平坝镇政府支付的冷水河景点相关基础设施建设周转资金300万元（序号45）；8.平坝镇政府支付的冷水河公司拖欠工人工资300万元（序号49）；9.金沙县文体广电旅游局支付的2016年厕所建设补助经费49万元（序号63）；10.金沙县建设投资集团有限公司借给冷水河公司偿还信用社利息2820700元（序号82）；11.金沙县财政局平坝分局付给冷水河公司用于支付拖欠的农民工工资款1500万元（未列入《各单位对冷水河旅游区财政资金投入情况表》）；12.金沙县国有资产管理办公室借给冷水河公司的60万元、65万元、85万元、295万元（未列入《各单位对冷水河旅游区财政资金投入情况表》）。以上金额合计106031959元。
双方共同认可不应抵扣的款项。冷水河管委会支付的文化产业基金30万元（序号3）、毕节市旅发大会会务经费50万元（序号6）、冷水河公路沿线弃土场绿化工程款33165.5元（序号7），合计833165.5元。
双方存在争议，一审法院认为应抵扣的款项。1.金沙县财政局借款给冷水河公司解决信用社贷款利息90万元（序号1）。根据《资产处置框架协议》第五条约定：当前拆除完成后（2018年5月1日起），冷水河公司在信用社的贷款2000万元本金和截止转让日冷水河公司应付未付的利息转由政府承担。此笔费用系金沙县财政局2018年3月30日支付给冷水河公司，不是前述约定应由政府承担的利息。冷水河公司2018年3月29日给金沙县政府《关于向政府借款支付信用社贷款利息的申请》也明确说明“我公司在金沙县农村信用合作联社有贷款2000万元，由于我公司的具体情况，一直未能按期支付利息，今天如不能及时支付利息，将造成逾期记录，将严重影响我公司征信。特向政府申请借款90万元用于支付该利息，该借款在政府支付我公司赔偿款中扣还”。故应抵扣。2.冷水河管委会支付的文化产业发展专项基金30万元（序号2）。根据2014年9月10日，冷水河公司给冷水河管委会的《关于金沙县冷水河景区水上乐园及配套设施项目申请使用文化产业发展专项资金的报告》中“为加快项目开发建设，着力打造冷水河旅游文化，特申请使用金沙县文化产业发展专项资金补助金额30万元”的内容，可见是用于冷水河景区的建设，应抵扣。3.金沙县林业局支付的诉讼费用200万元（序号21）。根据金沙县林业局与冷水河公司签订的《借款协议》的约定：冷水河公司由于目前经济困难，经与金沙县林业局协商，冷水河公司向金沙县林业局借款200万元，在双方及金沙县政府因冷水河旅游开发拆除补偿事宜协商或民事诉讼解决后纳入拆除补偿款抵扣多退少补。该200万元系冷水河公司向金沙县林业局的借款。本案冷水河公司为原告，根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十八条第一款“当事人进行民事诉讼，应当按照规定交纳案件受理费。财产案件除交纳案件受理费外，并按照规定交纳其他诉讼费用”及《诉讼费用交纳办法》第二十条第一款“案件受理费由原告、有独立请求权的第三人、上诉人预交。被告提起反诉，依照本办法规定需要交纳案件受理费的，由被告预交。追索劳动报酬的案件可以不预交案件受理费”的规定，先行垫付诉讼费用，待判决生效后，依据生效判决确定的诉讼费用负担金额进行负担。因此应抵扣。4.平坝镇政府支付的耕占税款300798元（序号46）。根据朱海强出具的（借）款单的内容看，该款项为借平坝镇政府的周转资金，两年后归还。平坝镇政府也提供了税收缴款书，可以证明确实缴纳了税款。冷水河公司应当归还该借款，因此应抵扣。5.金沙县旅游发展办公室支付的旅游基础设施建设补助经费50万元（序号66）。根据《金沙县旅游局关于请求解决旅发大会项目建设经费的报告》、财政资金直接支付凭证、冷水河公司出具的《收款收据》记载内容看，该笔费用属于旅游基础设施建设补助经费，而非冷水河公司主张的广告宣传费用，应抵扣。6.金沙县林业局借给冷水河公司代为支付科学考察费用90万元（未列入《各单位对冷水河旅游区财政资金投入情况表》）。根据冷水河公司出具的借条记载的“特向金沙县林业局借款90万元用于支付贵州省林科院林业规划设计队冷水河自然保护区科学考察费用，我公司保证在叁年内归还此次借款”。并未说明还款的条件，应抵扣。合计4900798元。
双方存在争议，一审法院认为不应抵扣的款项。1.冷水河管委会支付的冷水河桥至马桑湾旅游公路建设费用300万元（序号4）。根据2014年6月16日金沙县政府《关于研究迎接第十届毕节旅游产业发展大会金沙县观摩点相关筹备工作的会议纪要》“二、保障项目建设。（二）平坝镇冷水河桥两叉河口至大山村马桑湾通村公路项目，全长10.991公里（短链602.192米），原审定总投资1802.837万元（不含短链），提高标准按照6.5米宽油路修建，由县政府按50万元/公里补助给冷水河公司承建。……由于冷水河公司已经承担了该项目大部分建设资金，加之正在建设的冷水河旅游风景区主景区漂流及峡谷观光栈道，已无力全部承担短链部分土石方在原有设计量基础上所超概算的建设费用，为支持冷水河公司推进冷水河风景区旅游事业发展，迎接市对我县观摩，经研究，同意由县财政划拨300万元旅游发展经费到冷水河管委会，专项补助冷水河公司用于该旅游公路建设”的内容，该款项系为迎接旅发大会，而支付的专项补助经费。故不予抵扣。2.金沙县林业局支付的拆除费用100万元（序号8）、198万元（序号9）、58万元（序号10）、126000元（序号11）、49万元（序号12）、220万元（序号13）、300万元（序号18）、30万元（序号19）。根据《资产处置框架协议》第一条约定，冷水河公司承诺于2018年4月30日按要求将前述约定的部分全部拆除完毕，如果按期不能拆除，政府组织力量拆除。金沙县政府安排金沙县林业局同冷水河公司另行签订拆除合同并在拆除完工后的次日支付拆除费用。金沙县林业局与冷水河公司签订的一期、二期、三期自行拆除施工补偿协议约定，根据中央环保督查反馈金沙冷水河自然保护区相关问题整改的要求，需拆除冷水河公司在冷水河自然保护区建设的水上乐园项目等部分设施，经双方协商，所需拆除的设施由冷水河公司自行拆除，金沙县林业局按拆除工程造价给予冷水河公司拆除施工补偿。该部分款项系金沙县林业局就拆除事宜支付的补偿款项，并非对冷水河公司修建相关设施进行的补偿，故不应抵扣。3.金沙县林业局支付的拆除整改及生态修复资金30万元（序号14）、拆除设施吊装费用151050元（序号15），金沙县林业局2018年8月13日出具《情况说明》，序号14、15与冷水河公司无关。故不应抵扣。4.金沙县林业局支付的第三季度利息60万元（序号20）、金沙县国有资产管理办公室支付的第四季度利息60万元（序号23）。根据《资产处置框架协议》第五条“当前拆除完成后（2018年5月1日起），冷水河公司在信用社的贷款2000万元本金和截止转让日冷水河公司应付未付的利息转由政府承担”的内容，2018年5月1日之后的利息应由金沙县政府承担，不应由冷水河公司承担。故不应抵扣。5.平坝镇政府的何善国等四户农户征地款544496.94元（序号26）、农户“特惠贷”本金及入股第三年分红款473万元（序号28）。平坝镇政府只提供了内部的报告、明细，并未提供实际已代冷水河公司支付的依据，故不予抵扣。6.平坝镇政府支付的征地款1210537.7元（序号29）、108045.06元（序号30）、3467.25元（序号31）、36530.95元（序号32）、25696.24元（序号33）、20609.33元（序号34）、103046.67元（序号35）、37308.33元（序号36）、131533.6元（序号40）、251195.33元（序号47）。金沙县财政局平坝分局2019年8月15日出具《情况说明》，已明确该部分是政府项目，与冷水河公司无关。不予抵扣。7.平坝镇政府支付的冷水河行道树项目款507840元（序号37）、冷水河行道树栽种款18788元（序号38）、县级森林植被恢复建设项目启动资金836820元（序号48）。2018年1月18日，金沙县财政局平坝分局出具的《证明》第二条“河堤治理项目、景区公路行道树项目资金，是政府项目，与冷水河公司无关”、第三条“县级森林植被恢复建设项目是平坝镇政府与冷水河公司签订的另外合作项目，应与此次合同纠纷案无关”，不应抵扣。8.金沙县文体广电林业局支付的赛事经费35万元（序号50）、12万元（序号51）、10万元（序号52）、10万元（序号53）、10万元（序号54）、15万元（序号55）、8万元（序号56）、4950元（序号57）、194340元（序号59）、105660元（序号60）、9万元（序号61）、10万元（序号62）、99759.1元（序号64）、92522.9（序号65）。根据金沙县文体广电旅游局提供的相关记账凭证、内部财政资金直接支付申请书、银行转账凭证、权力清单运行监督报告表等材料记载的内容，这些费用系金沙县政府举办全国溯溪大赛等赛事经费、活动经费、补助经费等，不是用于冷水河公司修建冷水河景区项目的建设，不应抵扣。9.金沙县文体广电旅游局支付的拉力赛道维修费59万元（序号58）。金沙县文体广电旅游局提供的《关于补助金沙县冷水河旅游开发有限责任公司“2014年汽车拉力锦标赛”赛道维修经费的请示》载明：“2014年全国围棋邀请赛、汽车拉力锦标赛、溯溪大赛在冷水河景区举行，三项比赛均得到冷水河公司的全力支持，为赛事的圆满成功举办给予了大力支持，仅出资就在300万元以上，并为我局先行垫付汽车拉力锦标赛赛道（乡村公路）维修资金59万元。目前，该公司在资金上存在较大困难，对此我局召开党组会研究同意将县财政解决的59万元赛道（乡村公路）维修补助冷水河公司，用以缓解企业发展的资金困难。”故不应抵扣。10.金沙县水务局支付的油沙河狗老壳至玄心店河道治理工程的工程款1958185.09元（序号67）、1623388.03元（序号68）、1169972.37元（序号69）、933640.63元（序号70）、689298.21元（序号71）、6万元（序号72）、166800元（序号73）、1924562.54元（序号74）、8万元（序号75）、1186722.5元（序号76）、406898.58元（序号77）。根据金沙县水务局提供的相关记账凭证、支付凭证、发票、工程进度款申请表等材料，显示该笔费用收款人为贵州普华建设工程有限公司，并非冷水河公司，也无其他证据证明该款项或工程与冷水河公司有关，不应抵扣。11.金沙县交通运输局支付的玄心店至咕噜田公路的工程款100万元（序号78）、50万元（序号79）、324000元（序号80）、1567670元（序号81）。金沙县交通运输局于2019年8月9日出具《情况说明》，玄心店至咕噜田公路工程，经施工招标，其中标单位为四川荣惠建筑有限公司，该工程未纳入《工程造价鉴定意见》进行评估，故该工程款不需纳入冷水河旅游区财政资金投入情况表。故不抵扣。合计38761335.35元。
综上，金沙县政府已支付的款项中，应抵扣对冷水河公司投资建设补偿的金额合计110932757元。
诉讼中，依据双方当事人的申请，一审法院依法委托鉴定机构对相关投入等进行了鉴定、评估。
（一）普诚正华工程咨询有限公司于2019年7月31日出具《工程造价鉴定意见》。根据该鉴定意见，金沙县冷水河景区旅游开发项目鉴定范围内水利、交通、园林绿化部分、住建部分（除议价和评估部分）；工程造价鉴定金额为确定性鉴定意见与选择性鉴定意见金额（石方开挖、回填工程各选择一个金额相加）之和。确定性鉴定意见金额为211274256.12元。石方开挖和回填工程为选择性鉴定意见，需由法院判断使用，包括：1.石方开挖（次坚石比软坚石为7比3）鉴定金额为13409698元；2.石方开挖（坚石比次坚石为8比2）鉴定金额为18146539元；3.回填工程（250904.8立方米）鉴定金额为11400362.49元；4.回填工程（472551.76立方米）鉴定金额为21471336.38元。
对回填工程鉴定金额，冷水河公司的意见为应按政府第一次委托的毕节兴业资产评估事务所有限公司所得工程量计取，即21471336.38元。金沙县政府的意见为回填工程应采用250904.8立方米的鉴定金额11400362.49元。理由为：根据2018年8月14日金沙县住房和城乡建设局与冷水河公司共同委托贵州神马勘测设计有限责任公司鉴定勘测的结果为152489.5立方米加上金沙县交通局的8万方回填方量，结合几次协调几方均认可的约25万立方米。同时提供了金沙县住房和城乡建设局委托贵州神马勘测设计有限责任公司出具的《贵州省金沙县冷水河风景区项目用地土石方平基广场收方技术报告书》，记载：“本次土石方计算以委托方提供的原始资料为基础，结合实地收方现状地貌数据，采用南方CASS9.1方格网法进行土石方计算，得出土石方填方量为152489.5立方米。关于回填方量，冷水河公司提供的《冷水河资产清算各单位回复资料》中，金沙县住房和城乡建设局2018年5月25日出具的《冷水河旅游开发公司冷水河开发项目土方回填工程量说明》载明“根据测绘公司现场实测地貌高程，综合原始地貌图高程，通过网格计算土方回填工程量结果如下：一、拉力赛道区：32589.7立方米；二、度假酒店停车场区：53306.5立方米；三、水上乐园区：165008.6立方米。合计：250904.8立方米。由财政局委托的评估公司提交的回填土方工程量清单如下：一、拉力赛道区：74225.14立方米；二、度假酒店停车场区：96693.3立方米；三、水上乐园区：301933.32立方米。合计472551.76立方米。由于测绘的结果和评估单位提交的工程量相差太大，冷水河公司未能签字盖章认可，影响了建、构筑物的资产评估。”冷水河公司在诉讼中认可与金沙县政府共同委托贵州神马勘测设计有限责任公司进行测绘，但称在测绘的过程中没有参与测绘，也没有收到测绘结果，不认可测绘意见。一审法院认为，冷水河公司与金沙县财政局共同委托毕节兴业资产评估事务所有限公司进行评估的目的主要是为拆除冷水河旅游风景管理区实物资产提供投资价值依据，而双方共同委托的贵州神马勘测设计有限责任公司进行测绘的主要目的就是对回填方量进行测绘，且贵州神马勘测设计有限责任公司测绘的时间在后，冷水河公司虽然对贵州神马勘测设计有限责任公司测绘的结论不予认可，但无证据证明测绘结果不正确，故一审法院认为应以贵州神马勘测设计有限责任公司的结果作为结算依据，即回填工程的造价应为（250904.8立方米）11400362.49元。
对石方开挖鉴定金额，冷水河公司的意见为18146539元。金沙县政府的意见为13409698元，理由为：金沙县交通局委托第三方经现场检测，该项范围内无坚石，认定坚石比次坚石为8:2无依据。同时提供一份金沙县交通运输局的情况说明，主要内容为：在测量石方开挖工程量时采用了回弹仪对岩石类别进行了检测，未检测到坚石类；软石与次坚石比例，因现场无法进行准确测量，只能通过丈量风化岩、中风化岩所占的长度比例和岩层厚度进行判定其所占比例，最终认定软石占30%，次坚石占70%。一审法院认为，冷水河公司主张石方比例为坚石比次坚石8:2，但仅为单方主张，并未提供证据予以佐证。金沙县政府主张次坚石比软坚石7:3，也仅提供了金沙县交通局出具的情况说明，无其他证据佐证。目前已无法还原当时现场情况，双方举证又均不能充分证明自己的主张，故酌情以两种意见的平均价作为计价依据：（13409698元＋18146539元）÷2＝15778118.5元。
冷水河公司对《工程造价鉴定意见》另提出以下异议：1.关于材料人工二次转运运输套用土、石问题。将水泥、砂、碎石按土方计入，冷水河公司认为不合理，只同意水泥按运土计入，其余按运石计。鉴定机构答复称：根据双方当事人同意用于计价的《2004版贵州省市政工程计价定额》中土壤及岩石分类表中说明，“砂”为一类土，“重壤土、粗砾石、粒径为15～40mm的碎石和卵石”为三类土，故根据定额分类将水泥、砂、碎石按运土计入，不再调整。一审法院认为，鉴定机构根据《2004版贵州省市政工程计价定额》作为土石分类的依据，符合双方当事人框架协议约定的计价标准，冷水河公司就该问题提出不同意见，但未举出充分证据予以反驳，就该问题应以鉴定意见为准。2.交通部分中的项目（马桑湾公路、拉力赛道、桥梁工程）水泥单价全部按350元/吨计算不合理也与实际情况不相符，同一个景区建设材料水泥之所以出现两种单价，是因为仅限于马桑湾公路工程里的路面工程是按350元/吨计（因建设期间政府为了加快二期工程施工进度，向冷水河公司提供了通村路所用水泥用于本工程公路路面工程施工，当地乡政府每天均有工作人员监督只能使用于路面工程，故在确定水泥材料单价时将马桑湾公路路面工程水泥单价确定为350元/吨），所以冷水河公司只同意马桑湾公路路面工程水泥按350元/吨计算，其余的项目所用水泥必须按450元/吨计算。鉴定机构答复称：双方当事人书面认价材料显示“公路部分”的水泥按照350元/吨计入，并未特别说明仅马桑湾公路路面水泥是按照350元/吨计入，而之前笔录已明确交通部分（马桑湾公路、拉力赛道、桥梁工程）执行《公路工程预算定额》，故鉴定机构认为整个交通部分（公路部分）水泥采用350元/吨的单价是合理的，不再调整。一审法院认为，根据冷水河公司提供的《冷水河资产清算各单位回复资料》第48页《工程材料单价确认表（公路部分）2》水泥协商确认价为350元/吨，也无任何证据显示该单价只针对马桑湾公路路面，故该部分造价以鉴定意见为准。金沙县政府对《工程造价鉴定意见》无其他意见。
综上，金沙县冷水河景区旅游开发项目中的水利、交通、园林绿化部分、住建部分（除议价和评估部分）完成工程的工程造价为：确定部分211274256.12元＋石方开挖15778118.5元＋回填工程11400362.49元＝238452737.11元。
（二）贵州恒祥弘价格评估有限公司于2019年7月21日出具《估值报告》，载明：金沙县冷水河旅游风景区酒店假山、酒店喷泉等61项资产于估值基准日2019年7月16日的市场价值为1906.18万元。冷水河公司和金沙县政府对该评估意见未提出异议。
金沙县政府在诉讼中还提出对毕节兴业资产评估事务所有限公司出具的《资产评估报告》、贵州博望房地产土地评估有限公司出具的《房地产估价报告》、贵州兰诚硕测绘有限公司出具的《贵州省毕节市金沙县冷水河房屋及地面构筑物测量报告》中的内容进行重新评估。一审法院认为，该三份报告系根据《资产处置框架协议》《工作备忘录》的约定，金沙县交通运输局、金沙县住建局、金沙县财政局等部门与冷水河公司共同委托相关中介机构作出的，在无充分证据推翻其结论的情况下，不应进行重新鉴定，故对金沙县政府重新鉴定的申请不予准许。
一审法院认为，本案的争议焦点是：1.金沙县政府、冷水河管委会、平坝镇政府是否应承担赔偿责任；2.损失金额为多少。
关于金沙县人民政府、冷水河管委会、平坝镇政府是否应承担赔偿责任的问题。一审法院认为，第一，《合作框架协议》《合作协议》《合作补充协议》虽被金沙县人民法院确认为无效，但冷水河公司与金沙县政府签订的《资产处置框架协议》《工作备忘录》《协商处理协议》《协商处理补充协议》等系双方对冷水河景区无法继续投资开发进行的结算清理约定，系双方真实意思表示，内容不违反法律法规效力性强制性规定，应为合法有效约定，当事人均应当予以遵照履行。2018年4月22日，金沙县政府（甲方）与冷水河公司（乙方）签订的《资产处置框架协议》第二条约定，对乙方在冷水河自然保护区的全部项目开发投资进行核定，核定总的补偿数额。对于所有物资、设施设备类资产由双方提交资产评估公司进行评估核定；对乙方的所有建筑类资产由甲方组织相关部门核实工程量，并委托造价公司按历史成本法予以造价核定（造价核定过程中，有计价标准的从其标准；没有计价标准的，双方协商解决；对难以获取充分造价依据的房屋等建筑物，双方协商解决。评估公司的报告和造价咨询公司的算价作为双方协商总计补偿金额的重要参考依据，最终以双方确认为准）。第四条约定，甲方承诺：由于对乙方资产中的工程造价部分是按历史成本法定价，甲方在补偿总价中应补偿乙方资金占用费，按12个月期限年化8.4%计算（仅指冷水河桥至马桑湾旅游公路、峡谷漂流工程）；同时应考虑补偿乙方广告费及关园期间损失。金沙县政府应当向冷水河公司补偿项目开发投资费用，并支付相应的资金占用费，同时还应补偿一定的广告费、关园期间的损失等。第二，冷水河管委会、平坝镇政府不是以上《资产处置框架协议》等清理结算协议的一方当事人，不应作为补偿主体，不应承担补偿责任。故对冷水河公司要求冷水河管委会、平坝镇政府承担补偿责任的诉请，不予支持。
关于损失金额为多少的问题。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第二百三十二条规定：“在案件审理后，法庭辩论终结前，原告增加诉讼请求，被告提出反诉，第三人提出与本案有关的诉讼请求，可以合并审理的，人民法院应当合并审理。”本案于2019年1月25日公开开庭审理时，已经由双方发表了辩论意见，冷水河公司于2019年8月5日重新明确请求金额，内容相较于2019年1月25日开庭时增加了三项内容：1.广告费；2.扣除冷水河桥至马桑湾旅游公路、峡谷漂流工程外其他投资额4年的资金占用费；3.总投资额2018年6月10日至2019年8月10日的资金占用费，属于增加诉讼请求，超出了法律规定的法庭辩论终结前的期限，不应合并审理，冷水河公司可以就该三项诉请另行处理。一审法院仅对冷水河公司在2019年1月25日庭审时明确的损失赔偿金额进行审查。关于冷水河公司主张的直接投资损失。一审法院认为，金沙县政府应当根据《资产处置框架协议》第二条“对乙方在冷水河自然保护区的全部项目开发投资进行核定，核定总的补偿数额”的约定，进行补偿。具体金额包括：1.毕节兴业资产评估事务所有限公司对冷水河风景管理区实际投资形成的运输设备、游乐设备、用品用具及广告牌等实物资产进行价值评估的评估金额31594184.26元。2.2018年4月20日，平坝镇政府出具的《平坝镇政府关于冷水河旅游开发公司征地拆迁补偿核查的报告》，确认冷水河公司已经支付的景区建设征地拆迁补偿款6736596.36元。3.贵州博望房地产评估有限公司对景区房屋建筑物、构筑物及附属设施进行价值评估的金额43085665元。4.2018年10月23日，金沙县政府出具金府专纪[2018]68号文件确认的冷水河风景区大门侧面“韦陀菩萨”塑像的造价288000元。5.普诚正华工程咨询有限公司对金沙县冷水河景区旅游开发项目水利、交通、园林绿化部分、住建部分（除议价和评估部分）工程造价鉴定金额238452737.11元。6.贵州恒祥弘价格评估有限公司对酒店假山等61个项目评估的金额19061800元。以上总计339218982.7元，属于冷水河公司对冷水河景区实际投入的资金，应当由金沙县政府进行补偿。关于冷水河桥至马桑湾旅游公路、峡谷漂流工程的资金占用费。《资产处置框架协议》第四条约定“由于对乙方资产中的工程造价部分是按历史成本法定价，甲方在补偿总价中应补偿乙方资金占用费，按12个月期限年化8.4%计算（仅指冷水河桥至马桑湾旅游公路、峡谷漂流工程）”，金沙县政府应当按此约定支付该部分工程的资金占用费，冷水河公司仅主张一年的资金占用费，按《工程造价鉴定意见》确定的这部分工程款为：峡谷漂流（115791440.07元）＋冷水河桥至马桑湾旅游公路、峡谷漂流工程（41972138元）＝157763578.07元，按年8.4%的标准，计算资金占用费为13252140.56元。冷水河公司庭审时明确的该部分诉请金额为13022534.76元，系对自己权利的处分，从其自愿，一审法院支持13022534.76元。关于关园损失。一审法院认为，第一，《资产处置框架协议》第四条除约定前述资金占用费外，还约定“同时应考虑补偿乙方广告费及关园期间损失”，金沙县政府应当按照该约定补偿冷水河公司一定的关园损失。冷水河公司主张参照前述资金占用费的标准计算一年的损失进行补偿。一审法院认为，双方未就关园损失的金额进行明确约定，也未达成补充协议，属于约定不明，冷水河公司也未另行举证证明其关园期间的损失金额的大小。可以参照《中华人民共和国合同法》第六十一条“合同生效后，当事人就质量、价款或者报酬、履行地点等内容没有约定或者约定不明确的，可以协议补充；不能达成补充协议的，按照合同有关条款或者交易习惯确定”，综合本案实际情况，酌情支持按照中国人民银行同期同类贷款利率的标准，计算一年资金占用费的方式来计算关园损失金额。因前述已支持冷水河桥至马桑湾旅游公路、峡谷漂流工程造价一年期的资金占用费，弥补了一定的损失，综合考虑如不需关园，金沙县政府就不应支付投资额的资金占用费损失，所以就关园期间的损失不再支持该部分工程相应的损失，仅支持其余工程相应的损失。根据查明的事实，金沙县政府于2017年8月5日下发通知要求关闭冷水河景区，关园期间的损失应从次日即2017年8月6日起计算，因冷水河公司仅主张了一年的关园期间损失，一审法院予以支持。经查询，2017年，中国人民银行一年期贷款基准利率为4.35%，故金沙县政府应向冷水河公司补偿关园损失金额为：（总投资额339218982.70元－冷水河桥至马桑湾旅游公路、峡谷漂流工程造价157763578.07元）×4.35%＝7893310.1元。关于违约金。一审法院认为，《合作框架协议》《合作协议》《合作补充协议》已被确认无效，《中华人民共和国合同法》第五十八条规定“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任”，并未赋予合同一方当事人向另一方当事人主张违约金的权利，故冷水河公司无权再基于《合作协议》第二十一条的约定主张违约金，对冷水河公司该项诉请予以驳回。
综上，金沙县政府应向冷水河公司补偿的费用为：工程直接费用339218982.7元＋冷水河桥至马桑湾旅游公路、峡谷漂流工程的一年资金占用费13022534.76元＋一年关园损失7893310.1元＝360134827.56元。扣除应抵扣的金沙县政府已支付的补偿款金额110932757元，金沙县政府尚应支付补偿款：360134827.56元-110932757元＝249202070.56元。
一审法院依照《中华人民共和国合同法》第五十八条、第六十条、六十一条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条、第一百四十八条，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第二百三十二条规定，判决：一、金沙县政府于判决生效之日起十五日内向冷水河公司支付补偿款249202070.56元;二、驳回冷水河公司其余诉讼请求。案件受理费1737471元，由金沙县政府负担1276726元，由冷水河公司负担460745元。鉴定费964479.21元、评估费95000元，合计1059479.21元，由冷水河公司负担96448元，由金沙县政府负担963031.21元。
各方当事人对一审法院查明的事实均无异议。本院对一审查明的事实予以确认。
二审期间，金沙县政府提交以下证据：1.光盘一张，拟证明冷水河景区漂流滑道等部分工程所用材料均通过小车运输，鉴定报告中所载“材料全部由人工二次转运”与事实不符。2.《金沙县政府关于拆除冷水河公司景区违法建筑及设施设备相关过程的案件事实说明》，拟证明金沙县政府与冷水河公司拆除案涉项目违法建筑及设施设备的详细过程；冷水河公司利用金沙县政府若不及时拆除违法建筑将面临问责，拒不提供投资审计资料；金沙县政府为尽快完成中央环保督查组要求而被迫接受不合理评估方法及要求。冷水河公司经质证认为上述证据内容与真实情况不符，不予认可。冷水河管委会、平坝镇政府经质证对上述证据内容及证明目的均予认可。
冷水河公司提交以下证据：1.《入股金沙县冷水河旅游开发有限责任公司“特惠贷”已还款明细》，拟证明冷水河公司向相关农户支付300万元，已还清“特惠贷”借款。2.《关于发布<贵州省建筑与装饰工程计价定额>（2016版）等五部计价定额的通知》，拟证明按照政府相关文件要求，以计价方式认定案涉项目中的香樟等树木价格并无不当。金沙县政府、冷水河管委会、平坝镇政府经质证对证据1的真实性无异议，认可曾以“特惠贷”方式向冷水河公司出借300万元；对证据2的真实性无异议，但认为该文件与本案无关。
当事人对真实性均无异议的证据，本院予以采信，对其证明目的将结合本案其他证据综合认定。
另，金沙县政府在二审期间提交了《司法审计申请》，请求对冷水河公司在案涉项目的总投资金额进行财务审计。
本院认为，综合各方当事人的诉辩意见，本案二审的争议焦点是：1.《资产处置框架协议》《工作备忘录》《协商处理协议》及《协商处理补充协议》的性质及效力；2.金沙县政府应否承担赔偿或补偿责任；3.如应承担，具体范围及金额是多少。
一、关于《资产处置框架协议》《工作备忘录》《协商处理协议》及《协商处理补充协议》的性质及效力
金沙县政府主张为履行行政职责和实现行政管理目标，与冷水河公司签订《资产处置框架协议》《工作备忘录》《协商处理协议》及《协商处理补充协议》，该四份协议系行政协议，本案争议不属于民事诉讼受理范围。本院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条第一款规定：“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。”行政协议与民事合同的主要区别在于是否具有行政法上的权利义务内容，主要可从三个方面判断：是否具有行使行政职权、履行行政职责的内容；是否为实现公共利益或行政管理的目标；行政机关依据协议约定或法律规定是否享有单方解除、变更协议等行政优益权。根据审理查明的事实，冷水河公司基于《合作框架协议》《合作协议》及《合作补充协议》进行案涉项目开发建设。后因开发行为违反《中华人民共和国自然保护区条例》等法律法规强制性规定，中央环保督察组责令立即停建并拆除违法违规设施。《合作框架协议》《合作协议》及《合作补充协议》客观上无法继续履行。在此背景下，金沙县政府与冷水河公司经协商后达成《资产处置框架协议》《工作备忘录》《协商处理协议》及《协商处理补充协议》。该四份协议主要针对相关设施的拆除及冷水河公司已投入资产的评估及补偿作出安排，目的是对《合作框架协议》《合作协议》及《合作补充协议》无法履行的后果进行清理结算。在《资产处置框架协议》《工作备忘录》《协商处理协议》及《协商处理补充协议》达成及履行过程中，金沙县政府不处于支配地位，亦不具有单方变更或者解除协议的行政优益权。故该四份协议不属于行政协议的范畴。金沙县政府该项主张不能成立。
金沙县政府主张其未得到冷水河管委会和平坝镇政府授权，没有与冷水河公司签订上述四份协议的主体资格，且冷水河公司的违法建筑依法不能获得赔偿，故该四份协议违反法律强制性规定，应认定为无效。本院认为，合同被确认无效后，当事人对合同已履行部分及相关损失进行协商并达成补偿协议有助于及时清结相关债权债务，不为法律禁止。金沙县政府系冷水河管委会及平坝镇政府的上级单位，是《合作框架协议》签约主体，案涉项目相关文件主要由金沙县政府及其职能部门审批或下发，项目亦被金沙县政府列为市级重点项目。作为项目的牵头协调组织单位，在项目因违反环保法律法规而需限期拆除、合作关系无法存续的情况下，金沙县政府与冷水河公司达成《资产处置框架协议》《工作备忘录》《协商处理协议》及《协商处理补充协议》，就项目设施拆除进度及投资损失补偿等事宜作出约定，其内容系双方当事人的真实意思表示，未损害冷水河管委会及平坝镇政府利益，不违反法律、行政法规的强制性规定，其效力独立于《合作框架协议》《合作协议》及《合作补充协议》，应予遵守。
二、关于金沙县政府应否承担赔偿或补偿责任
根据《资产处置框架协议》第二条、第四条，金沙县政府同意对冷水河公司的全部项目开发投资进行核定，确定补偿总金额，并承诺对冷水河公司补偿相应资金占用费并考虑补偿广告费和关园期间损失。该约定对金沙县政府具有法律约束力。金沙县政府应按约定的程序、标准补偿冷水河公司相关损失。
三、关于金沙县政府应补偿的具体范围及金额
根据《资产处置框架协议》，金沙县政府应补偿冷水河公司项目开发投资费用（即直接投资损失）、相应资金占用费并考虑补偿广告费、关园期间损失。冷水河公司未在本案一审法庭辩论终结前提出赔偿广告费的诉讼请求，故本案仅对直接投资损失、资金占用费及关园期间损失进行审查。
关于直接投资损失。金沙县政府主张通过财务审计查明冷水河公司的实际投资额并申请司法审计。本院认为，根据《资产处置框架协议》第二条“对于所有物资、设施设备类资产由双方提交资产评估公司进行评估核定；对乙方（冷水河公司）的所有建筑类资产由甲方（金沙县政府）组织相关部门核实工程量，并委托造价公司按历史成本法予以造价核定”，金沙县政府和冷水河公司已一致同意由评估机构对相关资产价值进行评估核实，并在此基础上核定直接投资金额。在本案起诉前及审理过程中，相关资产评估或造价鉴定机构针对案涉项目资产作出《资产评估报告》《房地产评估报告》《估值报告》及《工程造价鉴定意见》，金沙县政府及其职能部门全程参与了评估鉴定委托、资料提交、意见反馈等相关程序。金沙县政府关于通过财务审计查明案涉项目投资总额的主张不能成立，对其司法审计申请不予准许。
金沙县政府主张《资产评估报告》《房地产评估报告》《估值报告》及《工程造价鉴定意见》无效，不能作为认定直接投资损失的依据。针对金沙县政府提出的具体理由，本院评判如下。
1.《资产评估报告》。金沙县政府主张该报告错误采用成本法评估，将案外人所有的车辆纳入评估范围，评估程序违法，且已超出报告有效期，应为无效报告。
本院认为，毕节兴业资产评估事务所有限公司受金沙县财政局和冷水河公司的委托，对冷水河公司在案涉项目中的相关投资情况进行评估。三方签订的《资产评估业务约定书》载明“评估具体范围以甲、乙双方（金沙县财政局和冷水河公司）确认签字的委托评估资产明细表（申报表）为准”“评估基准日确定为2017年9月30日”。毕节兴业资产评估事务所有限公司采用成本法评估冷水河公司相关资产在2017年9月30日的投资价值，符合《资产评估业务约定书》确定的评估基准日及《资产处置框架协议》关于以成本法核定资产价值的约定，亦不违反评估规范。四辆机动车（车牌号分别为贵Ａ×××××、贵Ｃ×××××、贵Ｃ×××××、贵Ｆ×××××）虽未登记于冷水河公司名下，但已列入金沙县政府和冷水河公司共同签字确认的《委托评估资产申报明细表》，且金沙县财政局和冷水河公司在《委托方或资产持有方承诺函》中已明确“委托评估的资产已进行了核实和盘点”，故《资产评估报告》将该四辆机动车纳入评估范围并无不当。在评估过程中，评估人员进行了资产清查核实并查阅了相关产权文件，未违反评估程序。根据《资产处置框架协议》，评估报告是确定直接投资损失补偿金额的重要依据，金沙县政府应在2018年5月20前核定总补偿金额、2018年6月10前签订总补偿款支付协议。《资产评估报告》载明评估结果有效期为一年，自2017年9月30日起至2018年9月29日止。金沙县政府未在上述期限内依据《资产评估报告》核定相关补偿金额并签订支付协议，亦未提供证据证明《资产评估报告》所评估资产的价值在冷水河公司本案起诉时已发生明显贬值，一审判决依据《资产评估报告》评估结果认定冷水河公司在案涉项目实际投资的运输设备、游乐设备、用品用具及广告牌等实物资产价值为31594184.26元并无不当。金沙县政府关于《资产评估报告》无效的主张不能成立。
2.《房地产估价报告》。金沙县政府主张该报告仅有一名评估师承办，违反评估程序，采用成本法评估明显错误，应为无效报告。
本院认为，贵州博望房地产土地评估有限公司受金沙县住房和城乡建设局和冷水河公司的委托，对冷水河公司在案涉项目中的房屋建筑物、构筑物及附属设施进行评估。根据该报告《估价师声明》记载，一名估价师对估价对象状况进行实地踏勘，另一名估价师对评估报告进行复核。该评估程序不违反《中华人民共和国资产评估法》第二十八条“评估机构开展法定评估业务，应当指定至少两名相应专业类别的评估师承办”的规定。金沙县住房和城乡建设局及冷水河公司分别出具的《评估委托书》均要求评估机构对评估对象“于评估价值时点2018年8月10日在全新状态下的市场价值进行评估”。《房地产估价报告》采用成本法对评估对象的市场价值进行评估，不考虑成新率对其价值的影响。该评估方法符合《评估委托书》的要求及《资产处置框架协议》关于以成本法进行造价核定的约定。一审判决依据《房地产估价报告》评估结果认定冷水河公司在案涉项目的房屋建筑物、构筑物及附属设施价值为43085665元并无不当。金沙县政府关于《房地产评估报告》无效的主张不能成立。
3.《估值报告》。金沙县政府主张该报告的资产数据未经质证，违反评估程序，采用成本法评估明显错误，应为无效报告。
本院认为，贵州恒祥弘价格评估有限公司受一审法院委托，对冷水河公司在案涉项目的酒店假山等61项资产进行估值。2019年7月18日，贵州恒祥弘价格评估有限公司作出《致贵州省高级人民法院函》。次日，一审法院电话联系了冷水河公司法定代表人及金沙县政府一审特别授权委托诉讼代理人，就《致贵州省高级人民法院函》中“评估基准日为委托评估函出具之日，且本次评估不考虑资产的折旧”及“资产的数据未进行质证，按照合法性资产进行评估”等事项征求双方意见。冷水河公司答复同意，金沙县政府亦答复没有意见。后评估人员基于资产数据，采用成本法且未考虑资产折旧，出具《估值报告》。该估价依据和估价方法符合金沙县政府和冷水河公司确认的评估原则及《资产处置框架协议》关于以成本法进行造价核定的约定。一审判决依据《估值报告》认定冷水河公司在案涉项目的酒店假山等61项资产价值为19061800元并无不当。金沙县政府关于《估值报告》无效的主张不能成立。
4.《工程造价鉴定意见》。金沙县政府主张该鉴定意见未收集基础鉴定资料，采取选择性鉴定意见，鉴定程序违法，认定树木价格超越了鉴定资质范围，应为无效鉴定。
本院认为，普诚正华工程咨询有限公司受一审法院委托，对冷水河公司在案涉项目的水利、交通、园林绿化、住建（除议价和估价部分）工程造价进行鉴定。在鉴定过程中，鉴定机构组织金沙县政府和冷水河公司相关人员勘验项目现场，收集并审慎分析鉴定资料，充分听取金沙县政府和冷水河公司的意见，鉴定程序合法。针对石方开挖工程造价问题，因金沙县政府和冷水河公司对石方类别未达成共识，鉴定机构根据双方主张的不同石方开挖比例作出两种选择性鉴定意见，不违反鉴定规范。一审判决考虑到石方开挖现场已无法还原，金沙县政府和冷水河公司均未提供充分证据证明各自主张，酌定按两种选择性鉴定意见总和的均值认定石方开挖工程造价为15778118.5元，并无明显不当。鉴定范围包括案涉项目的园林绿化工程。对其中施工种植的树木价值进行鉴定，未超出鉴定机构的资质范围。在鉴定过程中，金沙县政府未提出有关对树木价值鉴定超越鉴定资质范围的异议，且针对计价标准调整发表了相关意见。现二审中以该鉴定超越鉴定资质范围为由主张鉴定结论无效，理据不足。一审判决依据《工程造价鉴定意见》认定冷水河公司在案涉项目的水利、交通、园林绿化、住建（除议价和估价部分）工程造价为238452737.11元并无不当。金沙县政府关于《估值报告》无效的主张不能成立。
综上，《资产评估报告》《房地产评估报告》《估值报告》及《工程造价鉴定意见》合法有效，应作为认定冷水河公司在案涉项目开发投资费用即直接投资损失的依据。根据该四份报告及意见作出的资产评估和造价鉴定金额，结合《平坝镇政府关于冷水河旅游开发公司征地拆迁补偿核查的报告》确认的冷水河公司已付建设征地拆迁补偿款6736596.36元和金沙县政府金府专纪[2018]68号文件确认的“韦陀菩萨”塑像造价288000元，冷水河公司在案涉项目的直接投资损失为339218982.7元。
关于资金占用费。根据《资产处置框架协议》第四条“由于对乙方（冷水河公司）资产中的工程造价部分是按历史成本法定价，甲方（金沙县政府）在补偿总价中应补偿乙方资金占用费，按12个月期限年化8.4%计算（仅指冷水河桥至马桑湾旅游公路、峡谷漂流工程）”，金沙县政府应向冷水河公司支付冷水河桥至马桑湾旅游公路、峡谷漂流工程的资金占用费。根据《工程造价鉴定意见》，冷水河桥至马桑湾旅游公路工程造价包含公路工程（不含土石方）23825599元及石方开挖15778118.5元，合计39603717.5元。一审判决对此计算不当，应予纠正。根据《工程造价鉴定意见》及金沙县水务局作出的《关于冷水河建设项目部分内容的补充核实及协商情况》《委托评估资产申报明细表—构筑物及附属设施复核表（水务局负责部分）》，峡谷漂流工程造价包括峡谷漂流工程85466223.23元、峡谷漂流工程河道治理1404398.84元及协商价28920818元，合计115791440.07元。冷水河桥至马桑湾旅游公路和峡谷漂流工程总造价共计155395157.57元，按双方约定的8.4%/年标准计算，一年资金占用费为13053193.24元。现冷水河公司自由处分权利，低于约定数额主张13022534.76元，应予支持。
关于关园期间损失。金沙县政府主张《资产处置框架协议》中补偿冷水河公司关园期间损失的约定损害社会公共利益，应为无效，故不应赔偿该损失。本院认为，《资产处置框架协议》针对案涉项目停建拆除后的债权债务清理结算约定合法有效。根据该协议第四条，金沙县政府“考虑补偿”冷水河公司关园期间损失。该约定是金沙县政府自愿作出的意向性补偿承诺，未损害社会公共利益。金沙县政府关于该约定无效的主张不能成立。由于该约定未明确关园期间损失具体范围及计算标准，冷水河公司亦未举证证明实际损失，一审判决考虑到冷水河公司在项目的投资必定会产生相应资金占用费，酌情按中国人民银行同期同类贷款利率、自金沙县政府下发关闭冷水河景区通知的次日起，计算冷水河公司总投资额（扣除冷水河桥至马桑湾旅游公路、峡谷漂流工程造价）一年资金占用费的方式，认定冷水河公司关园期间损失为7893310.1元。该处理方法符合项目投资建设情况，较为公平合理。一审判决计算冷水河桥至马桑湾旅游公路工程造价虽有所不当，但未导致该部分资金占用费结果明显失衡，本院不再作调整。
《合作框架协议》《合作协议》及《合作补充协议》所涉项目系在冷水河自然保护区内进行商业开发，未经自然保护区管理部门审批，违反法律法规强制性规定，被确认为无效合同。金沙县政府作为项目的牵头协调组织单位，冷水河公司作为项目投资开发建设单位，均有明显过错。根据《中华人民共和国合同法》第五十八条“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任”的规定，冷水河公司和金沙县政府应合理分摊项目停建拆除产生的资金占用费损失。鉴于一审判决上述针对冷水河公司关园期间损失诉请的处理实际已弥补了其部分资金占用费损失，为提高纠纷解决效率，本院综合认定案涉项目其他资金占用费或利息损失由冷水河公司自行承担，同时对冷水河公司的直接投资损失不再进行分摊。
金沙县政府主张部分已支付的款项应在向冷水河公司支付的补偿款中抵扣，本院评判如下。
1.冷水河管委会支付的建设费用300万元。根据《金沙县人民政府关于研究迎接第十届毕节旅游产业发展大会金沙县观摩点相关筹备工作的会议纪要》，该费用系金沙县财政划拨的旅游发展经费，专项补助冷水河公司用于旅游公路建设，故不应抵扣。
2.金沙县林业局支付的拆除费用1237.6万元。根据《资产处置框架协议》，以及金沙县林业局与冷水河公司签订案涉项目一期、二期、三期自行拆除施工补偿协议，金沙县政府安排金沙县林业局与冷水河公司签订拆除合同并在拆除完工后支付拆除费用，金沙县林业局按拆除工程造价给予冷水河公司拆除施工补偿。故金沙县林业局支付的1237.6万元拆除费用系对冷水河公司相关设施的拆除施工补偿，并非投资补偿，故不应抵扣。
3.金沙县林业局支付的第三季度利息60万元、金沙县国有资产管理办公室支付的第四季度利息60万元。根据《资产处置框架协议》第五条，拆除完成后（2018年5月1日起），冷水河公司在信用社的贷款2000万元本金和截至转让日冷水河公司应付未付的利息转由金沙县政府承担。金沙县林业局和金沙县国有资产管理办公室上述分别支付的利息均产生于2018年5月1日后，应由金沙县政府承担，故不应抵扣。
4.平坝镇政府支付的“特惠贷”第三年分红款473万元。根据《入股金沙县冷水河旅游开发有限责任公司“特惠贷”已还款明细》，冷水河公司已还清“特惠贷”借款。同时，金沙县政府未举证证明平坝镇政府已实际代冷水河公司支付“特惠贷”分红款473万元，故不应抵扣。
5.金沙县文体广电旅游局支付的修复费59万元。根据《金沙县文体广电旅游局关于补助金沙县冷水河旅游开发有限责任公司“2014年汽车拉力锦标赛”赛道维修经费的请示》，冷水河公司为金沙县文体广电旅游局垫付赛道维修资金59万元，后该局将金沙县财政解决的59万元赛道维修资金补助冷水河公司，故不应抵扣。
综上，金沙县政府应向冷水河公司补偿直接投资损失339218982.7元、冷水河桥至马桑湾旅游公路、峡谷漂流工程资金占用费13022534.76元、关园期间损失7893310.1元，已支付且应抵扣款项为110932757元，故尚应支付249202070.56元。冷水河公司在一审法庭调查终结前变更诉请金额为339134213元。一审判令金沙县政府向冷水河公司支付补偿款249202070.56元未超出冷水河公司诉讼请求。
综上所述，金沙县政府的上诉请求不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费1287810元，由金沙县人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长 葛洪涛
审判员 黄 年
审判员 王海峰
二〇二〇年五月十二日
法官助理谢胜文
书记员李蕴娇
